NIK: Jak rząd PiS gnębił samorządy

Rząd Mateusza Morawieckiego celowo dyskryminował duże miasta, gdzie zwykle przegrywa wybory – wynika z raportu NIK. Kontrolerzy Izby badali jak wyglądało rządowe wsparcie dla samorządów w czasie reform podatkowych i odbudowy gospodarki po pandemii Covid-19. Nadużyć było tak dużo, że NIK składa do prokuratury zawiadomienie na Mateusza Morawieckiego o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przy dzieleniu funduszy dla samorządów.

W wyniku wprowadzenia programu Polski Ład samorządy w znaczącym zakresie straciły dochody własne pochodzące z podatku PIT. Jak wykazał NIK strat tych nie wyrównano samorządom w żaden trwały sposób. Owszem, obowiązywał mechanizm „po uważaniu”. Lukę w dochodach – ustalili kontrolerzy – rząd zasypywał w sposób uznaniowy. Transfery finansowe nie zostały oparte na żadnych trwałych jednolitych zasadach.

Kontrolę przeprowadzono w czterech jednostkach, w tym w Ministerstwie Finansów, w którym w latach 2021-2023 ustalono wysokość dodatkowego wsparcia z budżetu państwa dla samorządów. W każdym z tych trzech lat Ministerstwo Finansów wypracowało inne rozwiązanie. Oprócz tego w 2020 r. w ministerstwie tym opracowano algorytm podziału pieniędzy z Rządowego Funduszu Inwestycji Lokalnych. Jako organ odpowiedzialny za budżet i finanse publiczne, minister finansów odpowiadał także za zmiany w ustawach o finansach publicznych i o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, a także za sprawozdawczość budżetową. W każdej z tych dziedzin stwierdzono nieprawidłowości.

W pozostałych trzech jednostkach – Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Ministerstwie Infrastruktury i Mazowieckim Urzędzie Wojewódzkim badania NIK koncentrowały się na przyznawaniu samorządom środków z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg i z rezerwy ogólnej. Oprócz tego w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przedmiotem zainteresowania kontrolerów był wpływ transferów z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19 na dochody samorządów, przy czym warto pamiętać, że kompleksową kontrolę dotyczącą wykorzystania środków z tego funduszu NIK przeprowadziła w 2022 r.

Kreatywna księgowość Ministerstwa Finansów

Istotą silnych samorządów jest jak największy udział dochodów własnych, którymi mogą one dysponować w sposób zależny jedynie od decyzji radnych właściwych szczebli. PiS ten model, oparty na Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego, którą Polska ratyfikowała trzydzieści lat temu, kompletnie zakłócił, ograniczając systemowo samorządom dochody własne a zwiększając pulę dochodów uznaniowych, którymi mógł sterować jak chciał. I tak też czynił.

Jak ustalili kontrolerzy NIK, dane statystyczne publikowane przez Ministerstwo Finansów, oparte na klasyfikacji budżetowej w latach 2021- 23 zostały zafałszowane.  W tych raportach zawyżono dochody własne samorządów, a jednocześnie zaniżono wielkość dochodów transferowych. Najbardziej spektakularnymi przykładami zawyżenia przez Ministerstwo Finansów dochodów własnych było zaliczenie do nich w 2020 r. dochodów przekazanych samorządom z Funduszu Przeciwdziałania COVID-19, a w 2022 r. tak zwanego dodatkowego udziału w PIT, który w rzeczywistości stanowił dochód o charakterze subwencyjnym.

Winien i nie ma

NIK przeprowadził więc własne obliczenia dochodów samorządowych, na podstawie realnych przesłanek, bez udziału kreatywnej księgowości MF. Okazuje się, że dochody samorządów w latach 2021-23, czyli okresie, który był przedmiotem kontroli per saldo rosły: w 2021 roku wyniosły 239,2 mld złotych, w 2022 -240,5 mld zł, a w 2023 (dane wstępne) 241 mld zł. NIK zwrócił jednak uwagę na strukturę tych dochodów – otóż dochody własne samorządów w tym czasie… malały, natomiast znacznie pęczniała pula dochodów transferowych, którymi dysponowało państwo. Dochody własne w okresie  2021-2023 wynosiły kolejno: 134,7 mld zł, 123,2 mld zł, 120,5 mld. zł. W tym czasie dochody transferowe znacznie rosły i wyniosły kolejno w tych samych latach: 104,5 mld zł, 117,3 mld zł i 120,5 mld złotych. I to właśnie przy podziale tych ostatnich środków jak wykazał NIK duże miasta były dyskryminowane, a ich dochody de facto malały.

Najważniejszą przyczyną spadku dochodów własnych samorządów był spadek dochodów z tytułu PIT w wyniku wprowadzenia programu Polski Ład. Na przykład wśród 66 miast na prawach powiatu w 61 miastach realne dochody z PIT były w 2022 r. niższe niż w 2018 r., mimo że w tym czasie gospodarka urosła o ponad 15 procent. To o tyle istotne, że wpływy z PIT stanowią źródło największych dochodów własnych w tych samorządach.

Władza dzieli po uważaniu

Według NIK w Ministerstwie Finansów w latach 2021-2023, podział blisko 35 mld zł dla samorządów, cechowały tymczasowość, niespójność i uznaniowość. W każdym roku wprowadzano inny mechanizm zasilania samorządów.  Co więcej, od 2020 r. utrwaliła się praktyka podejmowania decyzji o dodatkowym wsparciu samorządów dopiero w trakcie roku budżetowego, niekiedy nawet w ostatnich miesiącach roku. Utrudniało to jednostkom samorządu terytorialnego racjonalne planowanie wydatków.

Ta wolnoamerykanka powodowała, że samorządy przygotowując na początku roku kolejne budżety nie miały pewności na jakie w istocie dochody mogą liczyć.

W latach 2020, 2021 i 2023 ograniczano wsparcie dla dużych jednostek poprzez stosowanie kwotowych limitów. W ten sposób dyskryminowano samorządy, które nie były wcale jednostkami najbardziej zamożnymi. W 2021 r. minister finansów, w porozumieniu z kierownictwem Kancelarii Prezesa Rady Ministrów i premierem, ustalił limit wsparcia dla gmin na takim poziomie, żeby część dochodów utraciła tylko Warszawa. W kolejnych latach stratne były także inne duże miasta, takie jak Kraków, Łódź, Poznań, Szczecin, Wrocław, ale także znacznie mniejsze Opole.

W ocenie NIK miliardy przyznawane samorządom przez państwo w ramach Polskiego Ładu rozdawane były w nieprzejrzysty sposób. Kontrolerom w tej sprawie nie przedstawiono żadnych dokumentów, ani chociażby notatek. A odpowiedzialni za transfer miliardów złotych urzędnicy z Ministerstwa Finansów wykręcali się… niepamięcią.

Równi i równiejsi

W 2023 r. ponownie rozdzielono dodatkowe środki pomiędzy samorządy, tym razem w postaci dodatkowej subwencji z budżetu państwa. Podział ten, analogicznie jak rok wcześniej, był skrajnie nierówny. Ponad połowa z 14,1 mld zł, tj. 7,5 mld zł miało zostać podzielone według planowanych dochodów z PIT, z uwzględnieniem współczynników korygujących. Korekty te były jednak tak znaczące, że Warszawa otrzymała dodatkowe wsparcie w wysokości równej jej udziałowi w PIT na poziomie zaledwie 0,8 proc. Niewiele więcej otrzymał Kraków i Wrocław. Z drugiej strony na przykład gmina Przytuły, a także Krempna otrzymały dodatkowe dochody wyższe niż gdyby otrzymały stuprocentowy udział w PIT. Wsparcie zaplanowane dla gminy Przytuły odpowiadało 142 razy większemu udziałowi tej gminy we wpływach z PIT niż wsparcie zaplanowane dla Warszawy. Dochody rządzonego przez PiS Chełma wzrosły aż o 30 procent.

Łącznie 195 gmin miało otrzymać dodatkowe wsparcie wyższe niż ich planowane wpływy z PIT. Ponownie, tak jak w 2022 r., wskazuje to na fikcyjność podziału środków z budżetu państwa w oparciu o planowane wpływy z PIT. Oprócz tego 3,5 mld zł podzielono między jednostki, których wybrane dochody były niższe niż 110 proc. średnich dochodów w przeliczeniu na 1 mieszkańca. Ponadto z podziału kolejnych 2 mld zł wyłączono gminy o liczbie ludności do 10 tys. i powyżej 150 tys. mieszkańców, co oznaczało całkowite pominięcie w tym podziale dużych miast.

Premier nie musi się tłumaczyć

Z ustaleń kontroli w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów wynika, że Prezes Rady Ministrów, Mateusz Morawiecki przyznawał niektórym samorządom środki z rezerwy ogólnej, a innym odmawiał wsparcia, bez rzetelnego uzasadnienia podejmowanych decyzji.  

NIK ustaliła również, że premier odmiennie rozpatrywał wnioski o przyznanie środków z rezerwy ogólnej budżetu państwa na podobne zadania. Niektóre samorządy otrzymywały dofinansowanie określonego zadania, a inne, wnioskujące o środki na to samo, otrzymywały decyzję odmowną, która nie była uzasadniona. Wskazuje to na nierówne traktowanie przez premiera poszczególnych samorządów. Brak przejrzystości podejmowanych decyzji narusza podstawowe zasady racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi.

NIK ustalił, że premier Mateusz Morawiecki, bez żadnego uzasadnienia, usuwał zadania z listy zadań drogowych przewidzianych do dofinansowania z Rządowego Funduszu Rozwoju Dróg, mimo że listy te zostały sporządzone przez wojewodów na podstawie ocen komisji, po przeprowadzeniu naborów konkursowych. Co więcej, przed przekazaniem premierowi listy te zostały zweryfikowane przez ministra infrastruktury. Jednocześnie premier wprowadzał na listy nowe zadania drogowe, a także zwiększał lub zmniejszał poziom ich dofinansowania. Odbywało się to bez wskazania przesłanek oraz bez podania uzasadnienia. W związku z tym NIK zwraca uwagę na ryzyko występowania mechanizmów korupcjogennych, takich jak dowolność i brak jawności postępowania oraz słabość lub brak kontroli. W związku z tymi ustaleniami Izba poinformowała, że składa wniosek do prokuratury o podejrzeniu popełnienia przestępstwa przez Mateusza Morawieckiego

Na podstawie materiałów NIK oprac. Rud

fot. NIK